Sunto dell'articolo a cura della redazione.
Davanti alla volontà di ricostruire i muri del passato e alla minaccia di una Brexit, il governo italiano ha presentato alcune proposte di riforma dell’Unione economica e monetaria con lo scopo di aprire un dibattito sul futuro dell’Unione. Tra gli obiettivi: il sostegno ad una politica degli investimenti, finanziata con l’emissione di eurobonds o Union bonds, e la creazione di uno European Fiscal Board (EFB) che dovrebbe diventare un organo consultivo del futuro Ministro delle Finanze dell’Unione monetaria, responsabile nei confronti del Parlamento europeo e con un bilancio adeguato. La questione cruciale, che invece va affrontata, è la riforma della politica fiscale europea necessaria per finanziare il bilancio europeo con risorse proprie.
Anche i centri nazionali di ricerca Conseil d’analyse économique per la Francia e del German Council of Economic Experts per la Germania hanno avanzato alcune proposte. Completamento dell’Unione bancaria, rafforzamento dello European Stability Mechanism (ESM), istituzione dell’EFB e riforma del Fiscal Compact; questa la proposta francese. Nello studio tedesco intitolato “Maastricht 2.0” si propone un rafforzamento della tutela dei prestatori privati contro politiche fiscali imprudenti, il rispetto del Patto di Stabilità, un limite alla accumulazione di debiti nazionali eccessivi e l’irrevocabilità dell’appartenenza all’UEM.
Molti, non solo i federalisti, hanno sostenuto che un’unione monetaria senza un’unione fiscale corre il rischio di disgregarsi. Purtroppo, i governi nazionali hanno deciso di affrontare la tempesta finanziaria mediante politiche nazionali coordinate solo da provvedimenti tampone europei. La crisi fiscale dell’Unione è seria e si aggrava di giorno in giorno perché le risorse europee che sono necessarie per gestire le emergenze ricadono sempre di più sui bilanci nazionali. Bisogna invertire al più presto questa tendenza nefasta. Una comune via d’uscita è possibile. In conclusione, per uscire dall'imbroglio fiscale europeo, si propone di seguire la via maestra della creazione di un governo federale dotato di un bilancio federale.
L'imbroglio fiscale europeo
di Guido Montani
Un sasso nello stagno
Le divisioni nazionali stanno provocando lo smantellamento dell’Unione. Le controversie sulla politica dell’immigrazione mostrano una crescente la volontà di ricostruire i muri del passato. Di fronte alla minaccia di una Brexit, i governi nazionali hanno accettato una estenuante trattativa che consentirà ora ad altri paesi riottosi di invocare uno status speciale. La Francia chiede di ritornare alle trattative nazionali per negoziare i trattati commerciali internazionali, rifiutando il principio della rappresentanza unica europea, un pilastro su cui si è costruita l’Unione.
Eppure qualche segnale di inversione di questa tendenza nefasta si sta manifestando. Il governo italiano ha presentato alcune proposte di riforma dell’Unione economica e monetaria1 allo scopo di aprire un dibattito sul futuro dell’Unione. E’ un atto di coraggio. Qui riassumiamo molto brevemente questo documento che include molte proposte che i federalisti hanno avanzato da tempo.
Si denuncia la deteriorazione del quadro politico, dove gli interessi nazionali prevalgono sul bene comune europeo, provocando un pericoloso rigetto dell’Unione da parte dei cittadini. Si propone un miglioramento del governo delle politiche monetarie e fiscali (policy mix) dell’Unione, male coordinate durante la crisi. La questione cruciale è la riforma della politica fiscale, che dovrebbe servire maggiormente per sostenere la domanda aggregata europea eliminando le asimmetrie nazionali. Ampi surplus commerciali causano effetti negativi tanto quanto i deficit eccessivi. Per questo si propone la creazione di uno European Fiscal Board (EFB) che dovrebbe diventare un organo consultivo del futuro Ministro delle Finanze dell’Unione monetaria, con un bilancio adeguato e responsabile nei confronti del Parlamento europeo.
Le altre riforme proposte nel documento italiano riguardano il sostegno della politica degli investimenti, che rappresentano un bene pubblico europeo, come lo Junker Plan, le reti transeuropee, le reti energetiche, gli investimenti nell’economia della conoscenza e della ricerca scientifica d’avanguardia. Questi investimenti vanno finanziati in parte dal bilancio europeo e in parte da quelli nazionali. L’emissione di eurobonds (o Union bonds) faciliterebbe il loro finanziamento. Va inoltre completata l’unione bancaria con l’istituzione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi. Il Meccanismo Europeo di Stabilità (ESM) deve divenire un fondo per la risoluzione delle crisi bancarie. Per quanto riguarda il mercato del lavoro e la politica dell’occupazione, si propone un sistema per l’assicurazione contro gli eccessi di disoccupazione che possono verificarsi in paesi colpiti da un’avversa congiuntura. Similmente, occorre creare un fondo europeo per la sorveglianza alle frontiere dell’unione, salvaguardando così l’accordo di Schengen. Poco o niente si dice sulla fiscalità europea necessaria per finanziare il bilancio europeo con risorse proprie.
Cosa bolle nella pentola franco-tedesca
Per comprendere le difficoltà che le proposte italiane incontreranno in Europa, è utile dare una sbirciatina a quello che bolle nella pentola franco-tedesca. Com’è noto, i due timonieri, Merkel e Hollande, intendono prima vincere le rispettive elezioni nazionali (2017) e poi affrontare il capitolo delle riforme europee. Nel frattempo, per tenere a bada gli impazienti, hanno annunciato una loro proposta entro la fine del 2016. Tuttavia, i contenuti di questa proposta per ora sono segreti, così si possono solo avanzare illazioni, più o meno fondate.
Un indice dell’orientamento franco-tedesco potrebbe dedursi dalle proposte elaborate dai rispettivi centri nazionali di ricerca; in effetti, si può ragionevolmente sospettare che lavorino sulla base di precise istruzioni dei loro governi. Da poco, sono stati pubblicati gli sudi del Conseil d’analyse économique2 per la Francia e quello del German Council of Economic Experts3 per la Germania, che presentano alcuni importanti punti in comune. Qui ci proponiamo solo di riassumere e mettere a confronto le loro principali tesi. In seguito formuleremo alcuni commenti.
Il quadro teorico di riferimento per entrambi gli studi è quello proposto da Richard Musgrave nel 1959. Le principali funzioni di un bilancio pubblico sono: a) la fornitura di beni pubblici; b) la redistribuzione del reddito; c) la stabilizzazione macroeconomica anti-ciclica. Le prime due funzioni, per quanto riguarda la politica fiscale europea, sono subito scartate dai due studi perché “non realistiche” dato lo stato attuale del dibattito politico o meglio, data la non volontà dei governi nazionali di affrontare questi problemi. Per Musgrave la funzione di stabilizzazione deve essere attribuita, in uno stato federale, al governo centrale, per ragioni di efficienza: la stabilizzazione macroeconomica della domanda aggregata è tanto meno efficace quanto più è realizzata ai livelli sub-nazionali o locali. In questi studi si prende invece in considerazione la possibilità di “decentrare” la funzione di stabilizzazione al livello nazionale, poiché la governance europea non può disporre di un bilancio sufficiente per una efficace politica anti-ciclica.
Lo studio francese riassume le sue proposte in quattro raccomandazioni. La prima riguarda il completamento dell’Unione bancaria, che dovrebbe includere anche una diversificazione dei titoli posseduti dalle banche nazionali, per evitare un’esposizione eccessiva con i titoli nazionali. La seconda raccomandazione riguarda un rafforzamento dello European Stability Mechanism (ESM), che deve essere messo nella condizione di intervenire prontamente per arginare una crisi del debito nazionale di qualche paese membro. La raccomandazione n. 3 è cruciale: si chiede che sia istituito uno European Fiscal Board (EFB), come propone la Commissione, composto da esperti che indichino alla Commissione il caso in cui la congiuntura economica si trovi in una situazione di normalità, di recessione o di boom. La congiuntura negativa si definisce come quella in cui la BCE non è in grado di stabilizzare l’economia senza un aiuto della politica fiscale. In tal caso la Commissione raccomanderà politiche espansive della domanda agli stati membri, in modo tale che siano coordinate tra di loro, per evitare la trappola deflazionistica (com’è accaduto nel corso della recente crisi). In caso di fasi espansive, la Commissione raccomanderà agli stati di accantonare dei surplus fiscali per ridurre i propri debiti. Infine, la raccomandazione n. 4 riguarda la riforma del Fiscal Compact. La clausola sulla flessibilità viene sostituita con raccomandazioni (suggerite dallo EFB) sul livello e la qualità degli investimenti “nazionali” in funzione anti-ciclica.
Gli economisti tedeschi intitolano il loro studio “Maastricht 2.0” per rendere subito chiaro che considerano il Trattato di Maastricht come il quadro politico-economico irrinunciabile di riferimento. Esso va solo reso più esplicito sulla questione cruciale del rispetto delle regole condivise: il caso della Grecia insegna che il non-rispetto ha imposto pesanti costi agli altri membri dell’area violando così la clausola no-bail out. Il principio che va esplicitamente introdotto è che “chi decide deve anche sopportare le conseguenze della decisione.”
Pertanto questi economisti propongono: a) che la clausola no-bail out sia rafforzata in modo che i prestatori privati, e non gli altri stati membri, sopportino le conseguenze di politiche fiscali imprudenti; b) che le politiche fiscali nazionali rispettino rigorosamente il Patto di Stabilità (GSP) e che ogni violazione sia severamente sanzionata; c) che vi sia un limite alla accumulazione di debiti nazionali eccessivi, per non mettere in pericolo la regola del no-bail out. Il ruolo dello ESM è essenziale e va nella giusta direzione, ma i suoi aiuti ai paesi in difficoltà devono essere concessi solo sulla base di precise e severe condizioni; inoltre, va introdotta la regola che un paese con debito pubblico eccessivo che chiede aiuti al ESM deve preliminarmente allungare la scadenza dei propri titoli (in questo modo il loro valore diminuirà e i sottoscrittori saranno automaticamente penalizzati). Nessun fondo comune per l’ammortamento del debito pubblico dei paesi europei va introdotto, perché la responsabilità del consolidamento delle finanze nazionali deve restare un’inequivocabile responsabilità degli stati membri. Infine, va rivista la condizione di appartenenza all’Unione monetaria. Sulla base del Trattato di Maastricht nessun paese membro può lasciare l’UEM. Il caso della Grecia, tuttavia, dimostra che uno stato che si rifiuta di rispettare le regole sottoscritte deve essere sanzionato: si deve dunque prevedere una procedura per la sua eventuale espulsione.
Una divergenza tra i due studi riguarda la proposta da parte francese di uno schema di assicurazione comune contro la disoccupazione (European Unemployment Insurance Scheme) che ricalca alcune proposte che erano già allo studio della Commissione europea, ma che non sono mai state presentate né al Parlamento europeo né al Consiglio. Secondo gli economisti tedeschi la proposta di uno schema comune contro la disoccupazione eccessiva nei paesi particolarmente colpiti da una crisi consentirebbe di far sopportare ai paesi più prudenti e con un sistema economico più efficiente i costi dei paesi più irresponsabili. La politica dell’occupazione deve rimanere limitata al quadro nazionale, dove il mercato del lavoro deve essere reso più flessibile.
Oltre l’imbroglio
L’imbroglio è una situazione intricata, confusa e difficile da risolvere. Per questo può generare disastri se si protrae troppo a lungo. Purtroppo questa è la situazione attuale. Sin dall’inizio della crisi, nel 2008, sarebbe stato necessario por mano a una seria riforma dell’Unione. Allora molti, non solo i federalisti, hanno sostenuto che un’unione monetaria senza un’unione fiscale correva il rischio di disgregarsi. Purtroppo, i governi nazionali hanno deciso di affrontare la tempesta finanziaria mediante politiche nazionali coordinate solo da provvedimenti tampone europei. Ora le divisioni si sono attenuate, ma sono ancora ben visibili nelle tre proposte che abbiamo appena presentato. Qui ci limitiamo ad alcuni commenti al fine di contribuire alla ricerca di una comune via d’uscita.
L’idea di creare un quadro per politiche anti-cicliche a livello nazionale innova rispetto alla tradizionale dottrina del federalismo fiscale. Tuttavia, non è del tutto errata. Il caso europeo è differente da quello delle federazioni esistenti, dove il livello federale sostiene in gran parte, o del tutto, le politiche sociali. In Europa, il welfare state è radicato al livello nazionale e la funzione europea può essere considerata sussidiaria, nel senso che è necessario intervenire solo per proteggere le conquiste nazionali, quando dall’esterno possono provenire minacce significative: ad esempio, il processo di globalizzazione provoca dislocazione di imprese e lavoratori, oppure i flussi migratori necessitano una comune regolazione. Una di queste minacce esterne è senza dubbio una crisi economico-finanziaria grave. E’ inevitabile che politiche anti-cicliche debbano essere sostenute anche a livello nazionale, ma questo non esclude affatto, anzi richiede, che vi sia anche una politica anti-ciclica a livello europeo, cioè federale. Questa soluzione è scartata dalla Francia (salvo il fondo contro la disoccupazione) e Germania perché si ritiene che l’Unione non debba fornire beni pubblici importanti che richiederebbero un significativo aumento di bilancio. Tuttavia, i beni pubblici europei, come il documento italiano chiarisce, non sono affatto secondari (tra quelli nominati occorrerebbe aggiungere anche una difesa comune europea). Per quanto riguarda la dimensione del bilancio, si respinge a priori un suo aumento come impraticabile, perché le federazioni attuali hanno bilanci pari al 15-20% del PIL. Questa obiezione non si fonda su analisi economiche approfondite. Il bilancio europeo può svolgere una funzione anti-ciclica anche con una dimensione inferiore, ad esempio del 4-5% del PIL europeo, in considerazione del fatto che la funzione anti-ciclica può essere svolta congiuntamente dal livello europeo (federale) e dai livelli nazionali. Si sommerebbero gli effetti positivi, che al livello europeo sono proporzionali alla dimensione del bilancio4 e si risolverebbe così anche il problema del coordinamento delle politiche nazionali. Il coordinamento si fa mediante le politiche comuni, non con regole burocratiche. La vera questione che va affrontata è quella del finanziamento delle risorse proprie europee. Le tasse sul reddito personale hanno un effetto stabilizzante maggiore delle tasse indirette, come una carbon tax o una tassa sulle imprese. Quali e quante imposte è la questione cruciale che nessuna delle tre proposte in campo sinora vuole affrontare. Ma se si vuol uscire dal ginepraio fiscale occorre cominciare a discuterne, tanto più che esiste già la Commissione Monti incaricata di fare proposte.
Gli economisti tedeschi fondano la loro argomentazione sul principio che chi prende le decisioni deve anche sopportarne le conseguenze. Non si può non essere d’accordo, ma è necessario comprendere meglio a quale centro di responsabilità si riferiscono. Il loro implicito assunto è che nell’Unione europea, mentre si è accettato che la politica monetaria sia affidata al livello europeo, la politica fiscale debba restare nazionale. Lo dimostra il fatto che nel Trattato di Maastricht è stato introdotto il divieto no-bail out. L’argomento è pretestuoso. In verità il divieto si basava sull’ipotesi che il mercato internazionale fosse un sufficiente deterrente per evitare che i governi si indebitassero eccessivamente. Questa premessa si è rivelata infondata, come è avvenuto nel periodo in cui la fiducia della stabilità dell’Unione monetaria non era messa in dubbio dagli investitori internazionali. L’errore di Maastricht va dunque corretto. Tuttavia, la correzione non implica che si debba andare verso una Unione monetaria “debole” in cui diventa legittimo espellere uno dei suoi membri. Anzi, il fatto che nessuna norma del Trattato preveda l’espulsione dall’UEM di un paese membro significa che la volontà politica dei paesi che l’hanno sottoscritto era piuttosto quella di introdurre, in caso di necessità, correzioni che andassero nella direzione di una “unione sempre più stretta” e non verso la creazione di un’area monetaria “club dei paesi virtuosi,” quelli con un surplus di bilancio, com’è nelle intenzioni di alcuni paesi del Nord Europa.
La richiesta che i paesi con indebitamento eccessivo non scarichino i loro problemi finanziari su quelli virtuosi è corretta, ma si deve tenere in considerazione che alcuni spillovers negativi si sono rivelati altrettanto pericolosi sul fronte dell’economia reale e della crescita: la strategia economica tedesca export-led, che si fonda sul surplus di esportazioni, penalizza la domanda interna non solo tedesca, ma europea. Peter Bofinger5 ha dimostrato che la politica della deflazione interna è stata praticata ed esportata negli altri paesi dell’Unione monetaria anche prima della crisi del 2008. Durante la crisi i paesi meno competitivi non hanno potuto far altro, di fronte a una caduta della domanda, che indebitarsi di più per difendere occupazione e redditi. Gli effetti negativi delle deflazioni interne mettono in discussione il modello tedesco di crescita che deve diventare compatibile con la crescita degli altri paesi dell’Unione monetaria e con le esigenze di sviluppo dei paesi emergenti. Se si fa parte di un’unione monetaria e si traggono vantaggi dall’appartenenza a una moneta stabile e forte nell’economia mondiale, accorre anche accettare che la bilancia dei pagamenti non sia più un obiettivo nazionale ma europeo. Il perseguimento di una bilancia europea in pareggio nel lungo periodo e il rispetto di norme simmetriche per deficit e surplus devono diventare una responsabilità del governo europeo.
In breve, in un’unione di stati esistono numerose occasioni in cui è possibile danneggiarsi reciprocamente. Si deve fare il possibile per evitarlo creando regole opportune. In molti casi, il principio federale, che consiglia di devolvere al governo superiore ciò che i governi inferiori non sanno fare o fanno male, causando danni ad altri, può risolvere le questioni controverse, come quella della responsabilità politica illustrata dagli economisti tedeschi. Il principio di responsabilità non si deve applicare solo alle politiche nazionali, si può e si deve applicare anche al livello federale. Nulla vieta che si affidino al governo europeo anche risorse di bilancio sufficienti – inclusa l’emissione di titoli europei (federal bonds) – per garantire una maggiore coesione economica e sociale, come già avviene con i fondi strutturali, che andrebbero dunque aumentati, e per realizzare un’efficace politica degli investimenti pubblici e privati, per consentire una crescita equilibrata in tutti i paesi dell’Unione monetaria. In una unione federale, il debito dei governi nazionali non sarebbe esposto alle turbolenze del mercato mondiale senza alcun riparo: se i cittadini e le banche possono investire i loro risparmi in federal bonds oltre che in titoli nazionali, il risparmio nazionale sarà messo al riparo da shock esterni e anche i titoli nazionali non dovranno sopportare rischi eccessivi. In sostanza, la responsabilità della difesa e protezione del risparmio dei cittadini sarà condivisa da più livelli di governo.
Ovviamente l’applicazione del principio di responsabilità alle risorse fiscali europee solleva immediatamente la questione della democrazia europea, perché un governo europeo dotato di risorse proprie per agire con efficacia deve godere di una piena legittimità democratica: deve dunque essere responsabile sia verso il Parlamento europeo che verso il Consiglio dei Ministri, la seconda camera legislativa dell’Unione. Tuttavia, questo argomento può essere qui solo accennato.
In conclusione, ci permettiamo di rivolgere ai tre governi in questione un consiglio, per sbrogliare l’intricata questione fiscale. La crisi fiscale dell’Unione è seria e si aggrava di giorno in giorno perché le risorse europee che sono necessarie per gestire le emergenze – si pensi all’immigrazione e alla sicurezza interna ed esterna – ricadono sempre di più sui bilanci nazionali, che potrebbero implodere. Bisogna invertire al più presto questa tendenza nefasta. Il consiglio è di prendere in seria considerazione la proposta di Andrew Duff6 – un membro autorevole del Gruppo Spinelli del Parlamento europeo – per un Protocollo al presente Trattato di Lisbona riguardante la riforma dell’UEM. Un protocollo impone solo la modifica di alcuni articoli del vigente Trattato e non un laborioso lavoro di redazione e di ratifica di un nuovo Trattato. Se i governi di Francia, Germania e Italia intendono avviare in tempi brevi l’Unione europea sulla via di una coraggiosa riforma di tipo federale, riconquisteranno il consenso dei cittadini, in particolare dei giovani. La politica appassiona se progetta grandi scenari. Un’Unione che diventi un polo attivo della politica mondiale e un modello di convivenza civile tra popoli merita un impegno senza riserve.
Guido Montani
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1 Ministero dell’Economia e delle Finanze, A shared European Policy Strategy for Growth, Jobs and Stability, Rome, February 2016.
2 A. Bénassy-Quéré, X. Ragot and G. B. Wolff, Which Fiscal Union for the Euro Area?, Bruegel Policy Contribution, Issue 2016/ February 2016.
3 L. P. Feld, C. M. Schmidt, I. Schnabel and V. Wieland, Maastricht 2.0: Safeguarding the Future of the Eurozone, in R. Baldwin and F. Giavazzi, How to Fix Europe’s Monetary Union. Views of Leading Economists, CEPR Press, 2016.
4 Si veda l’Introduzione a C. Cottarelli and M. Guerguil (eds), Designing a European Fiscal Union. Lessons from the Experience of Fiscal Federations, London, Routledge, 2015.
5 P. Bofinger, German Wage Moderation and the European Crisis, in Social Europe, December 1st 2015.
6 A. Duff, The Protocol of Frankfurt: a New Treaty for the Eurozone, European Policy Center, 2016.
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